美联储副主席 Randal K. Quarles：美联储需要慎重考虑发行数字货币

文字 |北京康康研究院

编者按：央行数字货币引起了世界各国的兴趣，一些经济体正在考虑发行央行数字货币，但美联储对此问题一直较为谨慎。 6 月 28 日，美联储副主席 Randal K. Quarles 就发行数字货币发表了看法。他认为，美联储发行数字货币不一定会带来很多好处，但可能会带来更大的风险。他认为，美联储发行数字货币需要谨慎。我们整理了演讲稿供参考。

最近，我一直在反思美国数百年来对新奇事物的热情。总的来说，这种热情使美国成为众多科学发明和实用创新的家园，这些发明和实用创新自 19 世纪以来逐渐改变了人们的生活，以更好地为我们自己和世界服务。但是，当这种热情加上美国人同样容易激动和害怕错过时，有时会导致我们的批判性思维受到严重破坏，偶尔会导致冲动、妄想的狂热或时尚。

有时事后看来，后果只是令人困惑或尴尬，例如在 1980 年代，数百万美国人突然开始穿降落伞裤。但有些事件也可能产生更严重的后果。

这就引出了我今天的主题：中央银行数字货币 (CBDC)。最近几个月，公众对“数字美元”的兴趣达到了狂热。许多专家和评论员建议美联储应该发行 CBDC。然而，在我们沉迷于新奇事物之前，我认为我们需要对 CBDC 进行仔细的批判性分析。在就这个问题和其他与 CBDC 相关的问题发表我的观点时，我代表自己而不是代表理事会或任何其他美联储政策制定者。事实上，你们都会看到鲍威尔主席最近宣布我们正在准备一份关于这个问题的全面讨论文件，这将是这个批判性分析的彻底公开过程的第一步，我不想谈论这个做出预判。但我确实想谈谈我认为在此过程中需要解决的一些问题，我将如何考虑这些问题，我认为任何在美国发行 CBDC 的提议都必须有明确的标准。

让我们从一个基本问题开始：CBDC 将解决什么问题？要回答这个问题，我们首先需要定义 CBDC 一词并评估美国支付系统的现状。

CBDC 的含义

国际清算银行将 CBDC 定义为“一种以国家记账单位计价的数字支付工具，是中央银行的直接责任。”

我的第一个观察是，公众已经主要通过发送和接收商业银行账户中的电子余额来交易数字美元。这些数字美元不是 CBDC，因为它们是商业银行的负债，而不是美联储的负债。然而，重要的是数字货币资金池币价涨跌逻辑，商业银行数字美元的联邦保险金额高达 250,000 美元，这意味着对于这些存款而言，它们与中央银行债务一样可靠。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储开设账户并接受美联储的支付服务。美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全、流动的结算资产，发挥着重要的金融稳定功能。

简而言之，美元是高度数字化的。美联储向商业银行提供数字美元，商业银行为消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。这种安排很好地服务于国家和经济：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定来服务于公共利益，而商业银行则竞相吸引和有效地服务客户。

那么，鉴于现有的数字美元，CBDC 与我们今天使用的数字美元有何不同？当大多数评论员推测美联储的 CBDC 时，他们认为关键区别在于公众可以直接从中央银行获得 CBDC。这种性质的 CBDC 可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式，美联储将直接向公众提供个人账户。与美联储目前向金融机构提供的账户一样，账户持有人将通过借记或贷记的方式向其美联储账户发送和接收资金。

不同的 CBDC 模型可能涉及美联储账户中不存在的 CBDC。这种形式的 CBDC 更接近于现金的数字化。像现金一样，它代表对美联储的债权，但它可以从一个人转移到另一个人（如票据）或通过中介。

我怀疑美联储是否有法律权力在没有立法的情况下采用这两种 CBDC 模型。然而，最近对 CBDC 的强烈抗议使得有必要探索在美国发行 CBDC 的好处、成本和效用，如果要授予这种立法权的话。让我们先来看看美联储 CBDC 面临的美国支付系统的现状。

美国支付系统的现状

美联储和私营部门银行间支付服务提供了一系列选项来促进有效的电子美元支付。一些与主要美元高价值支付系统相关的统计数据可以说明这一点。美联储的大额支付服务（Federal Wire Fund Service）每天处理近 4 万亿美元的付款，这些款项立即结算到美联储持有的银行账户中。一家私人实体（票据交换所）运营着一个每天结算近 2 万亿美元的大额支付系统，这些支付并非在美联储的账户中结算，而是基于美联储银行账户的余额。

小额付款结算往往比大笔付款要慢，但加快结算的各种努力已经完成或正在进行中。例如，票据交换所开发了一种专注于小额支付的即时支付服务。同样，自动清算所（ACH）现在可以实现当日付款结算。美联储正在开发一种即时支付服务（Fednow），该服务很快将为小额支付的收款人提供即时访问其商业银行账户资金的途径。

支付系统并不完善，某些类型的支付应该更快更高效。例如，跨境支付仍然是重点关注的领域，因为它们通常涉及高成本、低速度和透明度不足。我担任主席的国际机构金融稳定委员会去年制定了路线图来解决这些问题。或者，私营部门的稳定币（我将在后面更详细地讨论）可能会促进更快、更便宜的跨境支付。

此外，某些类型的支付尚未完全数字化，或者具有相互竞争的经济利益的企业之间存在持续的竞争。例如，纸质支票仍然广泛用于某些类型的支付，尽管银行间支票托收流程现在几乎完全是电子化的；借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数字平台，但银行与零售商就谁将获得与信用卡交易相关的经济利益展开了激烈的争论。

最后，美国人可以通过更广泛地使用低成本的基础银行账户来从数字支付中受益，这有助于他们使用银行服务。

总而言之，美国的支付系统非常好，虽然它并不完美，但已经在努力进行显着改进。

政策考虑

美联储 CBDC 的支持者认为它将解决许多重大问题。例如，他们认为，美联储可能需要 CBDC 来捍卫美元在全球经济中发挥的关键作用。其他人则表示，CBDC 将克服美国社会长期存在的经济不平等。当美联储开始分析这些问题时，我必须非常怀疑 CBDC 是否是解决这两个问题的特别好的工具。我还必须特别相信，开发美联储 CBDC 的潜在好处大于潜在风险。

让我们来看看 CBDC 支持者提出的一些论点。

第一点是美联储应该发行 CBDC，一方面保护美元免受外国 CBDC 的威胁，另一方面保护美元免受私人数字货币的持续威胁。

首先看一下来自国外威胁的论点。这个论点假设如果直接通过CBDC模式而不是通过当前的数字支付系统实现数字化，将会有一些外币突然挑战美元。根据这种观点，如果美联储不推出类似的产品，美元将失去在全球经济中的地位。

我认为随着全球经济和金融体系的不断发展，一些外币（包括一些外国 CBDC）在国际交易中的使用量将不可避免地超过现在。然而，美元作为全球储备货币的地位，或者说美元在国际金融交易中的主导地位，似乎不太可能受到外国 CBDC 的威胁。美元在全球经济中的作用有很多基础，包括美国经济的实力和规模、美国与世界其他地区广泛的贸易联系、包括美国国债市场在内的深度金融市场、稳定的价值美元，将美元兑换成外币兑换的容易程度，美​​国的法治和强有力的产权保护，最后但并非最不重要的是，美国的可信货币政策。这一切都不太可能受到外币的威胁，当然也不是因为外币是 CBDC。

CBDC 支持者还认为，私人数字货币对美元构成威胁。私有数字货币的种类很多，我把它们分为两类：稳定币和非稳定币。

让我们从稳定币开始。稳定币的价值与一种或多种其他资产挂钩，例如有多种现有的和潜在的稳定币与美元的价值挂钩。

一些评论员认为，美国必须发行 CBDC 才能与稳定币竞争。稳定币的发展存在一些难题。例如，稳定币的广泛使用将如何影响货币政策或金融稳定？稳定币将如何影响商业银行系统？稳定币是否会对政府在货币创造中的作用构成根本威胁？

在我看来，我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持负责任的私营部门创新。为了保持这一传统，我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处，包括美元稳定币支持美元在全球经济中的作用的潜力。例如，美元稳定币的全球网络可以通过更快、更便宜的跨境支付来鼓励使用美元，而且与 CBDC 相比，它的部署速度更快，缺点更少。稳定币代表了前所未有的私人货币创造，从而挑战了我们的货币主权，这种担忧令人费解，因为我们现有的系统涉及（并且实际上依赖于）每天都在创造货币的私人企业。

对于如何构建和管理稳定币，尤其是在金融稳定方面，我们确实有合法且强烈的监管利益：如果稳定币的使用变得足够广泛，资产将作为稳定币价值锚定资产 如果投资于多种货币，则可能会产生稳定风险如果它是部分而不是全部储备；如果稳定币持有者对标的资产没有明确的主张；或者如果资金池投资于流动性工具而不是最具性的工具（主要是中央银行准备金和短期主权债券）。所有这些因素都产生了“操作风险”，一些触发事件可能会导致大量稳定币持有者一次性将自己的货币兑换成其他资产，稳定币系统将无法在维持合理的稳定价值的同时保持合理的稳定价值。稳定值。要求。但这些问题是显而易见的，实际上已经建立了一些稳定币来解决这些问题。当我们的担忧得到解决后，我们应该对这些产品说“是”，而不是绞尽脑汁想办法说“不”。事实上，即将对现有支付系统进行的改进（例如各种即时支付计划），再加上结构良好的稳定币的跨境效率，可能会使开发 CBDC 的努力变得多余。

与稳定币相比，比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关。相反，他们试图通过其他方式创造货币价值数字货币资金池币价涨跌逻辑，通常是某种确保稀缺性的内在机制，例如比特币的挖掘过程，或者是传统支付系统无法比拟的货币特性，例如不可侵犯的匿名性。一些评论员断言，美国必须开发一个 CBDC 来对抗加密货币的吸引力。这似乎是错误的。用于创造此类加密资产价值的机制也导致该价值高度波动，类似于黄金的波动价值，与比特币一样，其价值的很大一部分来自其稀缺性。也像比特币一样，它不会在当今的支付和货币系统中发挥重要作用。然而，与黄金不同，比特币的主要额外吸引力在于其新颖性和匿名性，黄金的工业用途和美学特性与其幸存下来的金融角色大不相同。匿名性将使其成为执法部门日益全面审查的合适目标，这种新奇事物正在迅速消失。金色总是闪闪发光，但新鲜感会消失。因此，比特币及其同类产品几乎肯定仍将是一种高风险和投机性投资，而不是一种革命性的支付方式，因此它们极不可能影响美元的作用。

CBDC 支持者提出的第二个论点是，美联储 CBDC 将改善那些由于费用、对银行缺乏信任或其他原因而目前没有银行账户的人获得数字支付的机会。这是一个有价值的目标。但是，我相信我们可以通过采取措施更有效地促进金融包容性。 2011 年至 2019 年间，无银行账户的家庭比例从 8.2% 下降到约 5.4%，银行和监管机构正在努力进一步降低这一比例。我不认为 CBDC 是提高金融包容性的最佳甚至有效方式。

最后，一些人认为美联储的 CBDC 将刺激和促进私营部门的创新。这是一个有趣的问题，值得进一步研究。然而，令我困惑的是，美联储 CBDC 如何以私营部门稳定币或其他新支付机制无法实现的方式促进创新。在我看来，在没有 CBDC 的情况下，支付行业有相当多的私营部门创新，可以想象，美联储 CBDC，甚至计划中的 CBDC，可以通过有效地“占领空间”创新。

简而言之，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。相反，美联储发行 CBDC 可能会带来重大而具体的风险。首先，美联储 CBDC 可能对我们的银行体系构成相当大的挑战，该体系目前依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。如果美联储取代商业银行成为向公众提供资金的主要提供者，这样的安排可能会限制信贷的可获得性，从根本上改变经济，并使公众面临一系列意外和不受欢迎的后果。

在其他潜在问题中，占主导地位的 CBDC 可能会损害商业银行在竞争吸引客户时积累的消费者利益和其他经济利益。

美联储的 CBDC 也可能成为网络攻击和其他安全威胁的有吸引力的目标。不良行为者可能会试图窃取 CBDC、破坏 CBDC 网络或针对 CBDC 持有者的非公开信息。美联储 CBDC 的架构需要对这些威胁具有极大的抵抗力，并且还要在不良行为者使用越来越复杂的方法和策略时保持抵抗力。为 CBDC 设计适当的防御措施可能特别困难，因为 CBDC 网络的入口可能比美联储现有的支付系统更多，而且世界上任何人都可能访问该网络。

重要的是，我们还需要确保 CBDC 不会助长非法活动。目前的银行保密法要求商业银行采取措施防止洗钱，政策制定者需要考虑类似的反洗钱制度对美联储 CBDC 是否可行，但设计一个尊重个人隐私同时适当降低洗钱风险的 CBDC可以具有挑战性。在一个极端，我们可以设计一个 CBDC，要求 CBDC 持有者向美联储提供有关他们自己及其交易的详细信息；这种方法可以最大限度地降低洗钱风险，但会引起重大的隐私问题。在另一个极端，我们可以设计一个允许各方完全匿名进行交易的 CBDC；这种方法可以解决隐私问题，但会增加显着的洗钱风险。

最后一个风险是，美联储创建 CBDC 可能成本高昂且难以管理。从本质上讲，美联储 CBDC 可以将美联储确立为面向公众的零售银行。这将意味着引入大规模、资源密集型的中央银行基础设施。我们需要考虑 CBDC 的潜在使用是否证明了这种成本和将美联储授权扩大到不熟悉的活动的合理性，以及这种扩张可能导致美联储授权政治化的风险。

最后，我想强调三点。首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。其次，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。第三，我认为建立 CBDC 风险很大。

因此，即使其他央行成功发行 CBDC，我们也不能假设美联储也应该发行 CBDC。鲍威尔主席最近宣布的过程是一个真正开放的过程，没有必然结果，尽管我显然认为建立美国 CBDC 的障碍很高。即将发布的讨论文件是这一过程的第一步，并将征求公众意见。我期待公众对讨论文件提出意见，这将为美联储对潜在 CBDC 的最终评估提供信息。